Zgodovina Slovenije - SIstory

Slovenski parlament


Položaj in vloga Državnega zborapog.1.

Z osamosvojitvijo Republike Slovenije v letu 1991 in prehodom v novi politični sistem se je na novo oblikoval tudi parlament kot osrednji vsedržavni zakonodajni in predstavniški organ. V skladu s konceptom sodobne parlamentarne demokracije mu je ustavodajalec v letih 1990 in 1991 namenil močno vlogo s številnimi pristojnostmi v političnem in družbenem življenju države. Poleg klasične predstavniške in zakonodajne funkcije (sprejema ustavo, zakone, proračun, resolucije in nacionalne programe, ratificira mednarodne pogodbe, razpisuje referendume, odloča o razglasitvi vojnega in izrednega stanja …) ima slovenski parlament še nadzorno funkcijo (odreja parlamentarno preiskavo, odloča o zaupnici vladi, postavlja poslanska vprašanja, odloča o t. i. impeachmentu predsednika republike, premierja in ministrov) ter voli, imenuje in razrešuje (lastno vodstvo, vlado, sodnike, ombudsmana, guvernerja Banke Slovenije, člane računskega sodišča …).[6] ods.1.1.

Veliko nesoglasij o potrebi po uveljavitvi parlamentarne demokracije v času ustavnih razprav ni bilo. Krepka večina ljudi je menila, da naj se Slovenija razvija po vzoru zahodnoevropskih držav, da stopnja demokracije kljub demokratično izvoljeni delegatski skupščini še ne dosega zahodnih standardov, da je potreben večstrankarski sistem[7] in da (zato?) država in državljani preprosto potrebujejo parlament.[8] O tem, da naj se zamišljeni parlament tudi imenuje parlament, so se prav tako še nekako strinjali, četudi jih precej ni imelo oblikovanega mnenja, precej jih je ravno tako zagovarjalo ime skupščina (le šibki manjšini je bil všečen izraz državni zbor). Kar zadeva konkretno podobo parlamenta, pa mnenja niso bila več enoznačna; glede števila domov oz. zborov so bili ljudje najbolj vsaksebi oz. celo brez mnenja,[9] to se jim očitno ni zdelo pomembno. ods.1.2.

Na tej podlagi bi vsekakor mogli izpeljati sklep o relativno visoki ravni politične kulture in visokem zaupanju v parlamentarno demokracijo na Slovenskem v začetku nove ere slovenskega parlamentarizma, če ne bi bila stališča ljudi hkrati prežeta z nezaupanjem in včasih celo (zavedno?) protislovna. Ljudje so tako po eni strani zagovarjali parlament kot institucijo, po drugi pa menili, kako politiki ne vidijo radi, da se ljudje vmešavajo v njihove zadeve, da so navadni ljudje odrinjeni od oblasti, saj se politiki za njihovo mnenje zanimajo le, kadar pride do težav,[10] in da lahko (posledično?) močno državno vodstvo dosti bolj koristi državi kot vse diskusije v parlamentu.[11] Poslancem a priori niso zaupali;[12] menili so celo, da naj sodnike raje imenuje sodni svet uglednih pravnikov kakor parlament.[13] ods.1.3.

Velika pričakovanja so se takrat mešala z dediščino starega sistema. In v takem (sicer nedvomno prešernem) ozračju, ko se je podiralo staro in gradilo novo in boljše, je kardeljansko zasnovana delegatska skupščina treh zborov, ki se je kljub očitnemu sistemskemu prelomu s socialistično nadstavbo spopadala s številnimi krči v porajanju novega parlamentarnega življenja,[14] na novo določala in osmišljala položaj bodočega parlamenta. ods.1.4.

Med ustavodajnim postopkom, ki je tekel od poletja 1990 do konca leta 1991, tudi v skupščini ni bilo velikih dilem glede temeljnih vprašanj parlamentarne demokracije in njene uveljavitve. O tem, da bo v državi zakonodajno funkcijo opravljal parlament s širokimi pristojnostmi, ki ga bodo volili vsi državljani z volilno pravico na štiri leta, je vladala visoka enotnost, o številnih ne zgolj navideznih detajlih pa več ne. Usklajevalne razprave na komisiji so bile dolge, utrujajoče, včasih je celo kdo opazil v zraku neko nezainteresiranost in naveličanost. Sicer so potekale na zavidljivi političnokulturni ravni, a vendarle kazale na številna konceptualna nasprotja. Predsednik skupščine France Bučar[os.] je na eni od sej tako dejal, kako si je zmotno predstavljal, da bodo ti sestanki … bolj revialnega značaja.[15] ods.1.5.

Mnenja članov skupščinske ustavne komisije so se razhajala že pri prvem členu državnozborskega poglavja ustave, ki je urejalo njegovo sestavo in volitve. Po eni varianti bi imeli le en dom, kjer bi del poslancev volili na teritorialni osnovi, po drugi varianti pa dvodomni sistem, pri čemer pa zgornji dom ne bi bil povsem enakopraven. Zamišljen je bil kot zbor regij, kamor bi poslance volile regionalne skupščine. Funkcijo predsednika dvodomne skupščine bi v vsakem primeru opravljala ena oseba – predsednik spodnjega doma oz. državnega zbora. Od odločitve za eno ali drugo varianto je bilo odvisno tudi število poslancev, ki bi po prvotnih predlogih znašalo bodisi 130 v enodomnem sistemu bodisi 120 ali 160 v dvodomnem.[16] ods.1.6.

V razpravi so se še kresala stališča o samem imenu parlament oz. skupščina, pri čemer so nekateri pojmovali parlament kot domač izraz,[17] skupščino pa zmotno imeli za tujko, ker da namiguje na skupljanje [18] poslancev.[19] Posebno pozornost so namenili tudi načinu glasovanja in naravi vzdržanih glasov, kjer so se odločili, da bo državni zbor odločal z večino opredeljenih glasov, da bodo torej šteli le glasovi za in proti. Nasprotniki take rešitve so trdili, kako bo potemtakem možno, da bo lahko zakon sprejet z desetimi glasovi proti petim,[20] a je temu navkljub prevladal argument, da so vzdržani pač prepustili odločitev drugim, saj se niso opredelili ne za ne proti.[21] ods.1.7.

Do jeseni 1991 so se mnenja zlagoma poenotila, doseženo je bilo politično soglasje. Ustava je bila naposled sprejeta 23. decembra 1991, tik pred obletnico plebiscita in šele tedaj, ko je delegatom začela v grlo teči voda.[22] Določila je, da dobi država t. i. nepopolni dvodomni sistem z državnim svetom kot nepopolnim drugim domom[23] in državnim zborom kot prvim domom. Tako je obveljala različica, do katere so bili nekateri strokovnjaki, ki so sodelovali pri delu komisije, skeptični. Državni svet je namreč bil zamišljen kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov, katerega pristojnosti je eden od razpravljalcev na ustavni komisiji takoj označil za Blažev žegen. Glede na pristojnosti ima državni svet v odnosu do državnega zbora nedvomno podrejen položaj, v njem pa prevladujejo predstavniki lokalnih interesov. Po strukturi je nekakšen relikt dveh nekdanjih zborov republiške skupščine – zbora združenega dela in zbora občin.[24] ods.1.8.

Po ustavi ima le državni zbor značaj splošnega predstavniškega telesa, je torej predstavnik vseh državljanov in izraža ustavno načelo suverenosti ljudstva.[25] V pričujočem besedilu tudi zato uporabljam zanj oznako parlament, s čimer pa nikakor ne namigujem na nepotrebnost ali nepomembnost državnega sveta v slovenskem političnem sistemu v duhu aktualnih političnih razprav. ods.1.9.

Eden od piscev besedila ustave, ustavni pravnik Franc Grad[os.], je deset let po njenem sprejetju poudaril, kako bi bilo pretirano trditi, da sedanja ustavna ureditev pomeni popolno prekinitev s prejšnjo socialistično ustavo. Že dejstvo, da se je ustava sprejemala po ustavnorevizijskih postopkih, določenih v prejšnji ustavi, kaže na neko kontinuiteto, mogoče pa jo je najti še v mnogih konkretnih ustavnih določbah na različnih mestih v ustavi. Marsikaj v prejšnji ustavi je že bilo sodobno urejeno, pa ni moglo priti do pravega izraza zaradi siceršnje ustavne naravnanosti, očiščeno ideoloških prvin pa je bilo uporabno tudi za novo ustavo. [26] Ugotovitev nedvomno dopolnjuje tezo o specifičnem evolutivno-reformističnem začetku slovenske tranzicije in ji hkrati tudi pritrjuje. ods.1.10.

* * *

Ustava je določila, da državni zbor šteje 90 poslancev, ki se volijo s splošnim, enakim, neposrednim in tajnim glasovanjem, vanj pa se vedno izvoli po en poslanec italijanske in madžarske narodne skupnosti. Volitve so vsaka štiri leta (razen v posebnih primerih), volilni sistem pa po ustavi ureja zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.[27] ods.1.11.

Konkretnega načina delitve mandatov delegati torej niso zapisali v ustavo, ampak so ga naslednje leto določili v ustavnem zakonu. Razprava o volilnem sistemu je bila podobno kot nekoč v stari Avstriji deležna posebne pozornosti. Političnim akterjem je bilo jasno, da gre za izjemno pomembno vprašanje, ki utegne vplivati na nadaljnjo politično strukturo slovenskega prostora. Glede načelne usmeritve v bodisi večinski bodisi proporcionalni sistem je bilo že kmalu doseženo soglasje, saj se je večina strank opredelila za proporcionalno rešitev, a so nekateri zagovarjali uvedbo večinskih korektivov. Poleg tega so želeli tudi, da bi sistem zagotavljal čim boljšo povezanost volivcev s poslanci in povrhu še politično stabilnost. Velike in žlahtne želje, ki pa so bile v praksi izredno težko v celoti uresničljive. Nekatere so ne nazadnje bile diametralno nasprotne.[28] ods.1.12.

Stranke so dosegle zahtevni dogovor šele septembra 1991, le malo pred volitvami. Uveden je bil proporcionalni sistem, s tem da se je po volilnih okrajih glasovalo o posameznih kandidatih. Volitve so tako bile vsaj minimalno personalizirane. Volilni prag za vstop v parlament je bil dinamičen, znašal je tri mandate (od 88 ob predpostavki, da bi bila država ena volilna enota in bi se mandati delili po d'Hondtovem količniku). Tako so potekale tudi druge državnozborske volitve leta 1996, nato pa je prišlo do spremembe. Po dolgoletnih medstrankarskih in javnih razpravah o (ne)primernosti obstoječega sistema, ostrih političnih bojih in referendumskem odločanju volivcev o najprimernejšem volilnem sistemu je dvotretjinska večina poslancev 25. julija 2000 v obliki ustavnega zakona sprejela spremembo ustave. K § 80 so dopisali peti odstavek, v katerem je določeno, da se poslanci (še naprej) volijo po načelu sorazmernega predstavništva (torej proporcionalno), a poslej ob statičnem štiriodstotnem volilnem pragu, pri čemer pa imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom.[29] Na izvedbeni ravni so odločitev najprej uredili provizorično, leta 2006 pa so novelirali sistemski zakon o volitvah v državni zbor. ods.1.13.

Konkretna delitev mandatov se je tako do leta 2000 kot potlej opravila na dveh ravneh, najprej v volilni enoti, nato pa na ravni celotne države. Volilnih enot je osem, v vsaki pa se voli 11 poslancev; skupaj 88. Vsaka enota je še razdeljena na 11 volilnih okrajev. Volivec je glasoval in glasuje tako, da v svoji enoti obkroži ime kandidata, s čimer da hkrati tudi glas kandidatovi listi. Mandati se nato najprej razdelijo v okviru posamezne volilne enote. Do leta 2000 se je za to delitev uporabljal Harejev količnik,[30] nato pa Droopov.[31] Novi način zagotavlja, da se v volilnih enotah razdeli večje število mandatov (količnik je seveda manjši). Preostali mandati se razdelijo na državni ravni po d'Hondtovem količniku.[32] Leta 1992 in 1996 so tako razdelili ostanke glasov, dobljene po deljenju s Harejevo formulo, odtlej pa državna volilna komisija z d'Hondtovo metodo razdeli vse glasove, a jih posamezni listi pripiše le toliko, kolikor znaša razlika med tako dobljenim številom in že razdeljenimi mandati po volilnih enotah. Ob tem se seveda pojavi vprašanje, komu konkretno dodeliti tako dobljene mandate, kateremu kandidatu. Do leta 2000 so obstajale (tudi) t. i. nacionalne liste (vrstni red, ki ga je določila stranka), ki so omogočale, da je bil kandidat izvoljen, četudi ni žel velike podpore med volivci. Z novim sistemom so bile nacionalne liste ukinjene, poudarjena je bila personalizacija, tako da dobijo mandat tisti kandidati, ki prejmejo največ glasov v svojem volilnem okraju. V praksi to pomeni, da je lahko v posameznem volilnem okraju izvoljenih več kandidatov (ko denimo le dva pobereta večino glasov), v posameznem pa nobeden. Poleg tega je lahko v volilnem okraju izvoljen kandidat, ki je prejel manj glasov kot drugi kandidat, če je prejel višji odstotek kot drugi kandidati z njegove liste.[33] ods.1.14.

Obstoječi volilni sistem je nedvomno kompromis proporcionalnega sistema z elementi večinskega, ki pa se večini volivcev zdi zapleten in nejasen. Po predčasnih volitvah leta 2011 se je tako marsikdo spraševal, kako je lahko posamezen okraj ostal brez poslanca in kako je mogoče, da je na poslanski stolček sedel kandidat, ki je prejel manj glasov kot drugi kandidat v volilnem okraju. V obkrožanju konkretnih imen kandidatov ljudje prej ali slej čutijo elemente večinskega sistema, četudi izidi volitev in poudarjena vloga strankarskih liderjev napeljujejo k sklepu, da se hkrati zavedajo njegove proporcionalnosti.ods.1.15.

Pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti posebej volijo še po enega svojega poslanca v državni zbor (devetinosemdesetega in devetdesetega), s tem da hkrati glasujejo tudi v redni volilni enoti. Tako imajo dvojni glas, kar sicer odstopa od načela enakosti volilnega glasu, a taka ureditev ni bila prepoznana kot ustavno sporna, saj zagotavlja politično participacijo dveh majhnih skupnosti.[34] Pripadniki manjšin oddajo manjšinski glas v posebni volilni enoti, mandat pa je nato razdeljen s sistemom preferenčnega glasovanja Borda.[35] ods.1.16.

Opombe:

[6] Državni zbor: 1992-2007. Ljubljana, str. 13–14 [bibl].

[7] Slovensko javno mnenje 1991/2: Slovenska družba na prehodu v demokracijo in mednarodna raziskava o vernosti in cerkvi [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjm912.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[8] Slovensko javno mnenje SJM 1991/1: Demokratizacija v Vzhodnoevropskih državah [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjm911.xml, (14. 5 2012) [bibl].

[9] Slovensko javno mnenje 1990/2: Stališča Slovencev ob novi ustavi [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjmust90.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[10] Slovensko javno mnenje 1991/2: Slovenska družba na prehodu v demokracijo in mednarodna raziskava o vernosti in cerkvi [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjm912.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[11] Slovensko javno mnenje 1992/3: Procesi demokratizacije [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjm923.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[12] Slovensko javno mnenje 1991/2: Slovenska družba na prehodu v demokracijo in mednarodna raziskava o vernosti in cerkvi [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjm912.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[13] Slovensko javno mnenje 1990/2: Stališča Slovencev ob novi ustavi [datoteka podatkov]. Dostopno na: Arhiv družboslovnih podatkov. Ljubljana, Ljubljana, http://www.adp.fdv.uni-lj.si/opisi/sjmust90.xml, (14. 5. 2012) [bibl].

[14] : Vzpostavitev parlamentarizma v polnem pomenu besede: "Parlamentarna demokracija vrača udarec". V: Prihodnost parlamentarne demokracije: zbornik strokovnega srečanja ob 20. obletnici prvih večstrankarskih volitev, november 2010. Ljubljana, str. 54−56 [bibl].

[15] Nastajanje slovenske ustave: Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990−1991). Ljubljana, str. 821 [bibl].

[16] Nastajanje slovenske ustave: Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990−1991). Ljubljana, str. 798-836 [bibl].

[17] Koren izraza parlament temelji v francoski besedi parler (govoriti) oz. latinskem samostalniku parliamentum. Prvi naj bi ga uporabil Matthew Paris of St. Albans[os.] leta 1239, ko je omenjal snidenje velikega sveta prelatov in plemstva. Beseda se je kasneje uveljavila kot splošna oznaka za skupino ljudi, ki se je sešla zato, da bi diskutirala, od časov Edvarda I. naprej pa se uporablja za imenovanje političnega gremija – parlamenta. – Das Österreichische Parlament: Parlamentarismus / Gebäude / Geschichte. Wien, str. 8 [bibl].

[18] Beseda skupščina s slovanskim korenom skup je vključena že v Pleteršnikov slovensko-nemški slovar, kjer jo avtor prevaja kot die Versammlung, die Körperschaft, die Corporation. Besedo parlament Pleteršnik[os.] po drugi strani opiše s sopomenko državni zbor in prevede v das Parlament.

[19] Nastajanje slovenske ustave: Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990−1991). Ljubljana, str. 807–808, 835–836 [bibl].

[20] Po trditvah nekdanjega poslanca (in kasneje ustavnega sodnika) Cirila Ribičiča[os.] je bilo leta 1994 najmanjše število glasov, s katerimi je bila sprejeta odločitev državnega zbora, le 16 (proti je tedaj, 19. 7. 1994, glasovalo 9 poslancev). – : Siva tipka 074. Ljubljana, str. 57 [bibl].

[21] Nastajanje slovenske ustave: Izbor gradiv Komisije za ustavna vprašanja (1990−1991). Ljubljana, str. 853–872 [bibl].

[22] Najbolj sporni člen ustave v zadnji fazi njenega sprejemanja je sicer bil 55. člen, ki je dajal pravico do splava. – Slovenski almanah '93. Ljubljana, str. 8 [bibl].

[23] Gl. : Dvodomnost slovenskega parlamenta. V: Prihodnost parlamentarne demokracije: zbornik strokovnega srečanja ob 20. obletnici prvih večstrankarskih volitev, november 2010. Ljubljana, str. 98–103 [bibl]; : Vloga Državnega sveta v slovenskem parlamentarnem sistemu. V: Prihodnost parlamentarne demokracije: zbornik strokovnega srečanja ob 20. obletnici prvih večstrankarskih volitev, november 2010. Ljubljana, str. 59–68 [bibl].

[24] Prim. : Položaj parlamenta v političnem in pravnem sistemu Republike Slovenije. V: Državni zbor Republike Slovenije: 1992-2002. Ljubljana, str. 129 [bibl].

[25] : Položaj parlamenta v političnem in pravnem sistemu Republike Slovenije. V: Državni zbor Republike Slovenije: 1992-2002. Ljubljana, str. 127–128 [bibl].

[26] : Položaj parlamenta v političnem in pravnem sistemu Republike Slovenije. V: Državni zbor Republike Slovenije: 1992-2002. Ljubljana, str. 125 [bibl].

[27] Ustava Republike Slovenije. Ljubljana [bibl].

[28] : Položaj parlamenta v političnem in pravnem sistemu Republike Slovenije. V: Državni zbor Republike Slovenije: 1992-2002. Ljubljana, str. 132–134 [bibl].

[29] : Položaj parlamenta v političnem in pravnem sistemu Republike Slovenije. V: Državni zbor Republike Slovenije: 1992-2002. Ljubljana, str. 135 [bibl].

[30] Harejev količnik dobimo z deljenjem vseh glasov v volilni enoti s številom mandatov, ki jih je treba razdeliti (torej XYZ glasov : 11 mandatov). Volilna komisija nato število glasov liste deli s količnikom in dobi število mandatov, ki gredo posamezni listi.

[31] Droopov količnik dobimo z deljenjem vseh glasov v volilni enoti s številom mandatov, ki jih je treba razdeliti, povišanim za 1 (torej XYZ glasov : 12 mandatov).

[32] D'Hondtov količnik dobimo tako, da število glasov list po vrsti delimo z naravnimi števili od ena naprej. Dobljene količnike z vseh list potem razvrstimo po vrsti od največjega do najmanjšega in jim od prvega proti zadnjemu pripisujemo poslanske sedeže, dokler slednji pač niso zapolnjeni.

[33] : Volilne študije. Ljubljana, str. 155–169 [bibl]; Splošno o volilnih sistemih : Volitve in volilni sistem. Ljubljana [bibl].

[34] Opazovalna misija OVSE je v svojem poročilu s predčasnih volitev leta 2011 vendarle zapisala priporočilo, naj državni organi preučijo možnost analize dvojne volilne pravice in skušajo ugotoviti, ali bi morda bilo mogoče zagotoviti ustrezno zastopanost obeh narodnih skupnosti tudi s pomočjo alternativnih sredstev. – Predčasne volitve v Državni zbor 4. decembra 2011: Končno poročilo misije OVSE/ODIHR za ocenjevanje volitev. Varšava, str. 4–7, http://www.osce.org/sl/odihr/elections/88778?download=true, (3. 7. 2014) [bibl].

[35] Volivci kandidate razvrstijo po vrstnem redu, ki se nato točkuje. Prvouvrščeni dobi toliko točk, kolikor je kandidatov, drugi točko manj, tretji dve manj … Izvoljen je tisti, ki osvoji najvišji seštevek točk.


>>


Navzgor